Gemeenten gaan inburgeraars eerder ondersteunen

In de nieuwe Wet Inburgering gaan de gemeenten weer de regie voeren over de inburgering. Dit schept nieuwe kansen en mogelijkheden om taallessen en participatie beter met elkaar te verbinden, maar het vormgeven van dergelijke duale trajecten kent ook de nodige uitdagingen voor gemeenten die aan de slag moeten met de nieuwe wet.

Met het op 1 januari 2022 van kracht worden van de nieuwe Wet inburgering wordt er een ingrijpende stelselwijziging van ruim zes jaar afgerond. Een proces dat in gang gezet werd door een aantal kritische onderzoeksrapporten over de Wet inburgering 2013 (Algemene Rekenkamer 2017; Significant 2018; VluchtelingenWerk 2018) en aanhoudende geluiden uit de praktijk over malafide taalaanbieders. Ze maakten duidelijk dat het bestaande systeem, waarin de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar centraal staat, op de schop moest.

Piepend en krakend systeem
De belangrijke kritiek uit al die onderzoeken ging over de te late start van inburgering, het lage taalbeheersingsniveau, het ontbreken van een verbinding tussen taalverwerving en participatie, en de kwetsbaarheid van inburgeraars voor frauderende taalaanbieders. Gemeenten hadden geen rol bij de inburgering en bemoeiden zich gedurende de eerste drie jaar na statusverlening niet of nauwelijks met deze groep, waardoor taalverwerving en participatie in de samenleving niet werden verbonden en inburgeraars langdurig aan de zijlijn bleven staan (WRR 2015). Inburgeraars bleken nauwelijks in staat om goede keuzes te maken voor een inburgeringstraject dat hun een goede start voor verdere integratie zou bieden.

In de nieuwe wet komen veel nieuwe taken op het bord van de gemeente terecht

Uit vrees voor boetes en verblijfsrechtelijke consequenties kozen velen voor een inburgeringstraject waarmee weliswaar het minimaal vereiste taalniveau werd behaald, maar dat vaak onvoldoende was om aansluiting bij de arbeidsmarkt te vinden. Kortom: het stelsel van eigen verantwoordelijkheid waarin inburgeraars op een consumentenmarkt een cursus kiezen die aansluit bij hun wensen en mogelijkheden en wat vervolgens zou leiden tot een effectievere inburgering en snellere integratie, bleek een illusie. In 2018 kondigt de minister daarom aan dat het inburgeringsstelsel zal worden aangepast: inburgeraars zijn nog steeds eigenaar van hun eigen integratieproces, maar ze kunnen daarbij rekenen op meer ondersteuning vanuit de gemeente (Kamerbrief 2 juli 2018). Door de regie bij de gemeente te leggen, zijn er veel meer mogelijkheden om inburgering te verknopen met het sociale domein, in het bijzonder met de Participatiewet.

Grotere rol gemeenten
Het doel van inburgering in de nieuwe inburgeringswet is dat alle inburgeringsplichtigen zo snel en volwaardig mogelijk meedoen in de Nederlandse maatschappij, het liefst via betaald werk. De uitgangspunten van de nieuwe wet zijn veelbelovend om de eerder geconstateerde problemen rond de inburgering te vermijden. Er komt een betere overgang tussen de azc-fase en gemeenten, zodat de begeleiding zo vroeg mogelijk kan starten. Bij voorkeur vindt de eerste kennismaking tussen de statushouder en de gemeente al plaats in de opvang. Daarnaast wordt de samenwerking met het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) geïntensiveerd voor een goede informatieoverdracht en afstemming met het programma Voorinburgering in het azc.

Leerroutes
In het nieuwe stelsel komen drie leerroutes waarmee zo goed mogelijk aangesloten kan worden bij individuele mogelijkheden en behoeften. Voor betere aansluiting bij de arbeidsmarkt wordt de taaleis verhoogd naar B1 (de B1-route). Voor inburgeraars die niet in staat zijn om op B1-niveau het inburgeringsexamen af te leggen, komt er de zelfredzaamheidsroute. En voor jonge inburgeraars onder de 30 jaar met een hoge leerbaarheid komt een onderwijsroute om instroom in vervolgonderwijs (mbo, hbo, wo) mogelijk te maken. Tot slot is een belangrijk kenmerk van de nieuwe wet dat inburgering zoveel mogelijk duaal gebeurt, dat wil zeggen: inburgeraars leren de taal en doen tegelijkertijd mee in de samenleving, bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk, werkervaringsplaatsen en betaald werk. Hoewel de uitgangspunten van de nieuwe wet kansrijk zijn om inburgering ook dat te laten zijn waarvoor het bedoeld is – inburgeren als eerste stap in zelfredzaamheid en het opbouwen van een zelfstandig bestaan in Nederland – gaat het om een complexe wijziging van het inburgeringsstelsel die veel van gemeenten vraagt. Gemeenten hebben in de voorbereiding op de nieuwe wet in de pilot Veranderopgave Inburgering (de VOI-pilot) eerder kunnen experimenteren met de inrichting van onderdelen van de nieuwe wet, waaronder met duale trajecten. Er zijn verschillende vragen waarop gemeenten een antwoord moeten formuleren bij het opzetten van dergelijke trajecten. Welke partijen zijn in staat om een geïntegreerd traject aan te bieden? Wie laat je het uitvoeren en wie geef je de regie over het traject? Hoe houd je zicht op de kwaliteit van het aanbod? Hoe zorg je voor voldoende differentiatie in trajecten om aan te sluiten bij individuele behoeften? Gemeenten staan de nodige uitdagingen te wachten om een aanbod te organiseren dat aansluit bij het ambitieniveau van de wet. Hier komen enkele punten van aandacht aan bod.

Maatwerk
In de VOI-pilot ‘duale trajecten’ zijn goede ervaringen opgedaan met (geïntegreerde) inburgeringstrajecten bestaande uit taalonderwijs, praktijkgerichte taalondersteuning, en trainingen gericht op algemene werknemersvaardigheden, zelfredzaamheid en participatie. Betrokkenen zijn het erover eens dat deze trajecten een grote meerwaarde hebben voor (snellere) taalverwerving en participatie bevorderen (Oostveen e.a. 2021).

Inburgeraars leren de taal en doen tegelijkertijd mee in de samenleving

Om dergelijke trajecten kosteneffectief te organiseren, is voldoende nieuwe instroom van inburgeraars nodig om klassen te kunnen vormen. Dit is gezien de differentiatie in leerroutes en de roep om maatwerk voor een diverse groep inburgeraars al een uitdaging op zich, maar voor kleine gemeenten is het vaak niet haalbaar. In de pilots experimenteerden kleinere gemeenten vooral met individuele maatwerktrajecten waarbij rond de taallessen aanvullende modules worden ingekocht, zoals conversatielessen of individuele taalcoaching op de werkvloer. Er zijn echter zorgen dat zulke maatwerktrajecten niet haalbaar zijn met een beschikbaar budget van 10.000 euro per traject.

Complexe uitvoering
In de nieuwe wet komen veel nieuwe taken op het bord van de gemeente terecht. Er is veel kennis en kunde nodig rond het organiseren en inkopen van geschikt en divers taalaanbod, het realiseren van duale trajecten en het inrichten van leerroutes. Kennis en kunde die na het wegvallen van de rol van de gemeente bij inburgering in 2013, opnieuw opgebouwd moet worden. Dit is zeker voor kleinere gemeenten een enorme uitdaging. Regionale samenwerking kan hier uitkomst bieden, ook qua kosteneffectiviteit. Het organiseren van samenwerking tussen verschillende gemeenten en uitvoeringspartijen is echter geen sinecure, zo blijkt onder meer uit de pilots ‘duale trajecten’. Gemeenten hebben daarvoor tijd nodig. Daarnaast kunnen in de wet vastgelegde termijnen voor de verschillende processtappen, zoals maximaal tien weken tussen inschrijving in een gemeente en het opstellen van een persoonlijk integratieplan, soms botsen met de weerbarstige praktijk. Gemeenten hebben behoefte aan regelruimte om maatwerk te kunnen leveren in de inburgering. Tegelijkertijd moet te veel regelruimte er niet toe leiden dat er grote verschillen in kansen en mogelijkheden gaan ontstaan tussen gemeenten.

Gezinsmigranten
Voor een grote groep nieuwkomers – gezinsmigranten – verandert er met de nieuwe wet weinig. Zij zijn naar Nederland gekomen in het kader van gezinsvorming of gezinshereniging en zijn ook inburgeringsplichtig. Gemeenten ondersteunen hen bij de inburgering via de Brede intake, waarin wordt vastgesteld welke leerroute past bij het ambitieniveau en de mogelijkheden en bij het opstellen van het persoonlijk integratieplan, maar gezinsmigranten blijven zelf verantwoordelijk voor het inkopen van een inburgeringstraject.

Gemeenten weten gezinsmigranten maar lastig te bereiken, zo blijkt ook uit de ervaringen met de pilots. Aangezien zij niet in beeld zijn via de Participatiewet omdat ze geen uitkering ontvangen, is het voor gemeenten moeilijk om bij deze groep een vinger aan de pols te houden en te sturen op de inburgering. Tegelijkertijd liggen er bij de groep gezinsmigranten ook kansen voor gemeenten om meer massa te creëren voor een goed en gedifferentieerd aanbod van duale inburgeringstrajecten. Vooralsnog lijken gemeenten zich nog weinig te richten op deze groep. Wat misschien ook niet verwonderlijk is, gezien de uitdagingen die de invoering van het nieuwe stelsel met zich meebrengt.

Gezien de complexe opgave voor gemeenten is het zaak om na de invoering van de nieuwe wet goed in de gaten te houden of gemeenten in staat zijn tot een goede uitvoering die recht doet aan de ambitieuze doelstellingen in de wet. De decentralisatie van de inburgering biedt veel mogelijkheden om inburgering goed te laten aansluiten bij de lokale infrastructuur en de behoeften van de inburgeraars, maar uit de ervaringen van andere decentralisaties blijkt dat deze opgave niet zonder problemen is. Er kan alleen sprake zijn van een lerend en adaptief inburgeringsstelsel zoals de minister in de hoofdlijnenbrief aankondigt, door de uitvoeringspraktijk goed te monitoren en ontwikkelingen in aanbod en behaalde resultaten in verschillende gemeenten nauwlettend te volgen.

Meer informatie? Neem contact op met Jeanine Klaver of lees meer over de onderzoeken die we op dit thema hebben uitgevoerd.

Dit artikel is gepubliceerd in het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.